湖北蕲春县：
整治政策朝令夕改 企业权益谁来维护
本刊记者 臧学雨
2011年，政府提高石材开采企业准入门槛，提出“保大关小”，企业紧跟政策“风向标”追加投资，更新、购买新设备，提升工艺；2012年，政策一下子演变为“一刀切”，许可证到期的一律关闭，未到期的不予延期……企业于政策变更间蒙受的巨大损失，谁来买单？
行业乱象催动综合整治
事情得从十多年前说起。蕲春县北倚大别山，南临长江，矿产资源尤其是非金属矿产资源丰富，在黄冈市位居前列。20世纪90年代，蕲春县根据经济疲软、区位优势不突出等实际情况，提出“两材”（石材、药材）兴县建市战略目标，大力招商引资，吸引了福建、浙江等地的客商进入，自此带动了石材行业在蕲春的兴起。
经过十多年建设和发展，石材行业逐渐成为蕲春县的一大产业。然而，也就是在这个过程中，石材开发“小、散、乱”现象十分普遍，出现了浪费矿产资源、破坏生态、污染环境等一系列负效应。蕲春县县长赵少莲在一次讲话中提到，全县建筑碎石矿山35家，年生产规模小于5万立方米的占85%；石材加工企业24家，年生产规模小于6000立方米的占83%。采矿主体分布零散，采富弃贫，乱采滥挖现象突出。同时，过度开采造成植被破坏，山体破碎，岩石裸露。石材开采加工中的边角余料、石渣石粉随意堆放，污水废水、化学制剂残液随意排放，造成河道淤塞，水体污染。不仅是自然生态遭到破坏，社会稳定也收到影响。石材矿床开采落差大多达到几十米，矿山公路弯多路窄，加上运输车辆严重超载，安全生产事故时有发生。石材开采、加工、运输导致当地群众出行不便，引发了不少矛盾和纠纷。
蕲春县的情况，在黄冈市其他地方同样存在。面对石材行业乱象，2010年10月，《黄冈市人民政府关于开展石材行业综合整治的意见》出台。这份意见提出，到2012年底，全市石材矿山开采秩序明显好转，矿山生态环境逐步恢复，石材行业资源利用率显著提高，石材行业初步实现科学、规范、有序发展。具体措施中的一条是提高石材开采企业准入门槛，即新上碎石开采项目的投资额须在600万元以上，年开采量须在5万立方米以上；新上建筑饰面石材开采项目的投资额须在2000万元以上，年开采荒料须在6000立方米以上。对现有的小规模矿山（矿点）进行资源整合、资产重组，逐步淘汰小矿山。
根据黄冈市的部署，2011年初，蕲春县委、县政府印发《蕲春县石材行业综合整治工作方案》，提出“保大关小”的整治原则，要求对年开采荒料6000立方米以下、投资额2000万元以下的建筑饰面石材开采企业，以及年开采量5万立方米以下、投资额度600万元以下的碎石开采企业，一律实施关停。
政策突转企业首当其冲
政策的导向作用是鲜明的。《蕲春县石材行业综合整治工作方案》的下发，促使一些石材企业加快了做大做强的步伐。
2011年，蕲春县的整治方案下发后，德高石材有限公司、南雄石材有限公司、裕和石材厂、文山石材厂、闽星顺石材厂、天方石材厂、丰源石材厂、福源石材厂不断扩大投资，力求迈过政府为石材企业设定的新门槛。其中，文山石材厂增加投资2600万元，其他7家企业分别投入600万至1000万元不等，进行改造升级。
然而，没过多久，2012年9月，蕲春县又有了“新精神”。蕲文办［2012］85号文件明确，2013年全面关停饰面用石材矿山和石材加工厂。蕲春县提出，实施“五个一律”：建筑用碎石矿山，除每个乡镇保留一家外，其余一律关闭；保留的碎石矿山企业，在限期内必须达到整治设计要求，否则一律关闭；饰面用石材矿山和石材加工厂，采矿许可证到期的一律关闭；未到期但存在安全生产、环境污染、水土流失、群众信访等方面问题的一律关闭；证照未到期的不予延期，2013年一律依法关闭。
“一刀切”全部关闭的政策，引发了石材企业的强烈质疑。有业内人士提出：“如果说关停是因为企业处在禁采区，在红色旅游线路上，为何一开始要发放采矿许可证，让企业来投资？2011年的政策是‘保大关小’，企业随之追加投入，岂料2012年就变成了‘一刀切’，证照未到期的不予延期，那企业蒙受的巨大损失由谁来买单？”
“这里还有个社会稳定的问题。”这位当地石材业人士还表示，石材企业投资者中七成是外地客商，剩下的本地投资者中，大部分是积极响应县委、县政府号召的回乡创业者，他们把打工多年的积累和回乡后的借贷全部投入创业热潮中，如果关停，大部分人将血本无归，这部分人的维稳问题怎么解决？其次是这些厂矿里近8000人的打工者，他们大部分年龄偏大，社会竞争力不强，再度陷于贫困后怎么办？再次，运输石材的一大部分农用运输车辆是用小额贷款购买的，如果矿山开不了，车主将面临无事可做、贷款又还不上的窘境。
公共政策如何维护公共利益
在“五个一律”的“一刀切”政策之下，石材企业很快吃到了闭门羹。2012年9月14日，蕲春县政府对南雄石材有限公司做出行政处罚：2013年关闭青石镇许冲村矿山；2012年10月30日前关闭狮子镇白果村矿山，处罚的依据是证件到期。然而，事实上，南雄石材有限公司位于青石镇许冲村的花岗岩矿采矿许可证显示，有效期为2010年9月2日至2015年2月2日。狮子镇白果村矿山经过追加投资，更新、购买新设备后，规模和工艺等均达到了黄冈市、蕲春县两级政府对石材行业设定的准入门槛。但是，南雄石材有限公司申请证照延期时，
蕲春县政府及各相关职能部门却不按照文件组织验收，而是对达标企业也“一刀切”的根据蕲春县石材行业综合整治工作领导小组下发的《关于停止办理石材矿山和加工企业证照审批、延续等业务的通知》不予办理所有证照的延续手续。而一些处境相似的企业，如丰源石材厂、福源石材厂等等，也遭遇了同样的拒绝。
面对这种情况，南雄石材有限公司等向黄冈市中级人民法院提起行政诉讼，向有关职能部门申请行政复议。对此，法律界人士指出，有效期内的采矿权属于用益物权，应受法律保护。县政府无权予以剥夺。证照即将到期的，在企业申请证照延续后，不组织验收，无故拒绝办理延续手续，逾期未作决定，应根据《行政许可法》第五十条第二款视为准予延续。因此，按照法律规定，应视为证件都被准予延续。此外，程序上，蕲春县政府应该依照《行政处罚法》第四十二条，告知企业有要求举行听证的权利。该县没有履行听证程序，违反了《行政处罚法》的程序要求。根据《行政处罚法》第三条第二款，该县对企业做出关闭的行政处罚，因没有法定依据或者不遵守法定程序而无效。
公共管理专家指出，政府制定公共政策的目的，是希望通过一系列政策履行职能，实现公共利益。由于公共政策涉及社会各个方面，具有全局性、长远性，所以其连续性如何就显得十分重要，关系到公共利益能否实现。
反观蕲春县石材行业综合整治政策，2011年尚且是“保大关小”，到2012年，则一跃变为“一律关停”。 蕲春县石材行业综合整治工程，不应成为某些领导干部的政绩工程，面子工程。诚然，生态环境的保护刻不容缓，但企业也不该因为政策的突变白白蒙受巨大经济损失。地方政府的公共政策缺乏连续性，朝令夕改，无章可循，全局性变成了片面性，长远性变成了短期性，这将会扰乱市场、社会的原本秩序，出现混乱，使公众难以预期政府的行为，导致政府的公信力下降、威信受损，并容易激发矛盾，引发一系列社会问题，不利于社会和谐。
记者将继续关注湖北蕲春县石材行业综合整治的进展情况。
